Alemanya, Suïssa i el Canadà: viatge als miralls del finançament singular

Barcelona"Estem disposats a fer noves transferències competencials, a reconèixer singularitats, a permetre que totes les comunitats que ho desitgin recaptin i gestionin més gravàmens. És coherent amb el nostre estat federal, que a Espanya en diem autonòmic i que ja fan països com Alemanya i el Canadà". Amb aquestes paraules, pronunciades el mes passat, el president del govern espanyol, Pedro Sánchez, va obrir la porta a la reforma del sistema de finançament de les autonomies. I ho va fer, com reconeix sense embuts el PSOE, per la pressió exercida des de Catalunya.

En les paraules de Sánchez s'hi esmenten dos països que sovint apareixen als debats entre polítics i experts sobre finançament: Alemanya i el Canadà. I n'hi ha un tercer que també treu el cap recurrentment, Suïssa, que –com els altres dos– surt a la proposta de finançament singular presentada al març pel Govern de Pere Aragonès. Aquests tres països s'acostumen a posar com a possibles exemples a seguir perquè són economies avançades amb uns nivells de desenvolupament econòmic entre els més alts del món, segons indicadors de benestar social, nivell educatiu o qualitat democràtica, entre d'altres. No obstant això, a nivell econòmic i polític tenen diferències i similituds. En aquest article analitzarem què té de particular la manera com es financen els diversos nivells d'administració en aquests països que tan agrada esmentar a independentistes i federalistes.

Sistemes polítics diversos

A priori, podria semblar que el Canadà és el país del qual es poden treure més solucions per aplicar en l'encaix de Catalunya amb Espanya pel fet que hi ha el Quebec, una província amb cultura i llengua pròpies (el francès davant de l'anglès, majoritari al país), un fort moviment nacionalista (va celebrar dos referèndums d'independència el 1980 i el 1995, l'últim perdut per l'independentisme per només un punt percentual) i Montréal com a principal metròpoli en perpètua competència amb l'anglòfona Toronto, la capital econòmica canadenca. Però alhora el Canadà és el que té una economia més diferent de l'espanyola, ja que és el segon país més extens del món (però amb només 38 milions d'habitants, pels 47 milions d'Espanya), exportador de petroli, urani, gas i altres matèries primeres i té com a soci principal els Estats Units.

Per contra, Alemanya és el país amb una economia més connectada amb Espanya, ja que són socis de la Unió Europea i comparteixen l'euro, tot i que és molt més gran en població (uns 80 milions) i un sector industrial exportador que no té Espanya. Suïssa, tot i estar molt integrada al mercat comú europeu, no és membre de la UE. A més, té una fiscalitat especial que la converteix a ulls de tots els experts en un paradís fiscal i una població similar a la de Catalunya, d'uns 8 milions.

A més, Alemanya i Suïssa són estats més descentralitzats que Espanya, però força homogenis culturalment i sense moviments independentistes interns destacats. Baviera, al sud d'Alemanya, podria ser una excepció, perquè fa dècades que hi governa la regionalista Unió Cristiano-Social (CSU), però el 2023 l'independentisme hi va obtenir només un 1% dels vots, mentre que el sobiranisme català ha tingut majoria absoluta al Parlament durant més d'una dècada.

Ara bé, els tres països es diferencien d'Espanya sobretot perquè apliquen models de finançament territorial de caire federal, cosa que no es pot dir del model actual establert a l'Estat per la llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (Lofca). "Un model en què l'estat central transfereix a gust i gana els recursos" a la resta d'administracions territorials no es pot anomenar federal, opina Guillem López Casasnovas, catedràtic d'economia de la Universitat Pompeu Fabra. Això és el que passa ara amb la Lofca i el que diferencia el model espanyol de l'alemany, el suís o el canadenc.

Tanmateix, la situació pot canviar si la reforma que ha promès el govern espanyol avança en la línia marcada per l'acord d'investidura de Salvador Illa entre PSC i ERC i per la proposta anterior del Govern de Pere Aragonès. "L'important és que, en la mesura que es pacta la sobirania fiscal [entre els governs central i regionals], el model és federal", assenyala López Casasnovas, la qual cosa sí que es diu al pacte d'investidura i ha acceptat l'executiu de Pedro Sánchez.

Com acabarà sent la reforma de la Lofca i el nou finançament català és difícil de saber, perquè no se n'ha tancat cap acord definitiu, però fins ara el que s'ha publicat en propostes i acords polítics "no replica cap model" concret d'altres països, sinó que "té un poc de cadascun", indica el catedràtic de la UPF. "És lògic", afegeix, perquè, com s'ha vist, no hi ha dos països iguals.

Quin són, doncs els elements d'un sistema de finançament que es podrien adoptar si finalment tira endavant la reforma a Catalunya?

Repartiment d’ingressos i despeses

Qui decideix quant paguen els ciutadans?

El primer punt és qui decideix quant es paga en cada impost a cada país. Actualment, la Generalitat només té capacitat normativa sobre impostos com patrimoni, successions i donacions, i altres tributs menors com l'impost al joc, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats o la taxa turística. El gruix de la recaptació, però, arriba via l'impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF), l'IVA i l'impost de societats, tots ells regulats per l'Estat. Només l'IRPF té un doble tram, un amb tipus impositius marcats pel govern espanyol i un altre legislat per cada autonomia.

Aquest fet és molt similar al que es produeix a Alemanya, que té un "sistema fiscal únic" i que, per tant, és molt homogeni a tots els länder (el nom que reben els estats federats germànics), apunta la catedràtica d'hisenda pública de la Universitat de Barcelona, Núria Bosch, coautora del llibre Models de finançament. Una immersió ràpida juntament amb la també professora de la UB Maite Vilalta. Els governs regionals, doncs, no tenen gaire capacitat normativa sobre el sistema fiscal, però les lleis sobre impostos s'aproven al Senat alemany, que a diferència de l'espanyol és una cambra de representació territorial.

L'altre extrem són el Canadà i Suïssa, on les regions tenen tributs paral·lels: "Hi ha superposició d'impostos", explica Bosch. Així, es dona el cas que els ciutadans han de pagar dos impostos sobre la renda o dos impostos de societats i, al Canadà, també dos impostos sobre el consum (equivalent a l'IVA), tot i que a Suïssa aquest tribut està centralitzat. Cada província canadenca o cantó suís té, sobre el paper, competència per posar els nivells impositius que cregui, com la tenen els respectius governs centrals.

Ara bé, per evitar competència fiscal entre cantons, Suïssa va aprovar una llei d'harmonització tributària que posa límits a les bases imposables i a les deduccions dels principals impostos.

Qui té l'agència tributària?

Una vegada se sap qui marca els tipus impositius dels impostos, cal veure qui els recapta. A Espanya, l'agència tributària estatal (AEAT) és qui s'encarrega de la recaptació dels impostos més grans de què té competència l'estat, així com del tram autonòmic de l'IRPF. A Catalunya, els tributs propis o cedits els recull l'Agència Tributària de Catalunya (ATC), tot i que a la resta de comunitats del règim comú (totes excepte el País Basc i Navarra, que tenen un règim foral) també ho fa l'AEAT.

Així doncs, la majoria de diners que paguen els ciutadans i empreses a les administracions van inicialment a la caixa de l'administració central, que posteriorment reparteix el que pertoca a les autonomies segons el que diu la Lofca: 50% de l'IVA i l'IRPF, 100% dels impostos cedits i propis i 58% dels impostos (regulats per l'Estat) sobre alcohol, tabac i hidrocarburs.

Aquest sistema s'assembla al model alemany en el sentit que la majoria d'impostos els regula el govern germànic. Ara bé, la diferència principal rau en què, tot i que existeix una agència tributària federal per gestionar els aranzels i tributs menors, "l'administració dels grans impostos" la fan les agències tributàries dels länder, recorda Bosch. A tall d'exemple, els ciutadans de Saxònia no fan la declaració de la renda a l'agència alemanya, sinó a la saxona, cosa que també passa amb els cantons suïssos. Aquest model "és semblant a la proposta" pactada per PSC i ERC i és el que ja passa al País Basc i Navarra.

Al Canadà, en canvi, també van aprovar una llei d'harmonització a través de la qual el govern canadenc va proposar a les províncies "administrar de franc" els impostos. Totes s'hi acullen, amb l'excepció del Quebec, que conserva la plena autonomia, i Alberta (la més rica en petroli i altres recursos naturals), que manté el control sobre l'impost de societats, de manera que –amb les dues excepcions– els canadencs abonen els impostos a la Canada Revenue Agency (CRA) federal.

Com s'estipula la solidaritat entre territoris?

La solidaritat interterritorial és l'altre punt calent de la nova reforma de finançament a Catalunya. I en aquest aspecte, els tres models analitzats tenen similituds: "Els tres països tenen un anivellament parcial", és a dir, "no arriben a la igualtat absoluta" entre les diverses regions, explica Bosch. Així, "la idea és que les regions més pobres s'aproximin a la mitjana", però no hi ha un objectiu explícit que totes tinguin una capacitat de finançament exactament igual, sinó que es manté un cert grau de diferència entre territoris més rics i més pobres.

Al Canadà, a les províncies amb una recaptació per persona per sobre de la mitjana "se'ls deixa el que tenen", explica Bosch, mentre que les més pobres reben "una transferència de la Federació" perquè tinguin uns recursos més similars als de les riques. És un sistema vertical, en què és el govern canadenc qui paga la quota de solidaritat interregional amb diners del seu pressupost, tot i que es pot argumentar que el gruix d'aquesta transferència a les províncies pobres prové sobretot d'impostos recaptats a les més riques, per la qual cosa sí que hi ha un element d'anivellament territorial.

A Alemanya els mecanismes d'anivellament són horitzontals. A la locomotora europea, qualsevol länder per sota de la mitjana rebrà diners suficients per situar-se, com a mínim, al 77% de la mitjana nacional, a més d'altres mecanismes de transferència per ajudar a finançar millor les regions més empobrides. En el cas germànic, la part més pobra del país són els länder que formaven part de l'Alemanya de l'Est.

Per últim, Suïssa té tant mecanismes verticals (pagats pel govern federal) com horitzontals (transfèrencia de cantons rics a pobres). "No s'arriba a una igualtat absoluta, però situa els cantons més pobres molt pròxims a la mitjana", assenyala Bosch.

En tots tres casos, però, es respecta el principi d'ordinalitat. Al Canadà, la llei prohibeix que "cap territori pobre, després de rebre la subvenció [del govern federal], pot tenir una capacitat fiscal més gran que els rics", explica la catedràtica. També Alemanya i Suïssa eviten que passi el que sí que passa a Espanya, on, una vegada aplicats els mecanismes d'anivellament previstos a la Lofca, algunes de les comunitats que aporten menys a la caixa comuna acaben tenint més recursos que les que més hi aporten, un fet que des de Catalunya sempre s'ha considerat un dels punts indispensables a corregir.