L'estudi definitiu sobre els topalls al preu del lloguer: funcionen, però...

BarcelonaEl control del preu del lloguer pot semblar una política social que s'ha posat de moda: a Espanya hi ha una llei vigent que conté els preus en zones tensionades i just fa quatre anys el Parlament català va aprovar-ne un topall. Però es tracta només d'un renaixement. La regulació ha estat omnipresent des de la Primera Guerra Mundial. I no cal anar gaire lluny: Viena, per exemple, va aplicar-la fa més de cent anys.

Durant tot aquest temps, les fórmules de països i ciutats per afrontar l'escassetat d'habitatges de lloguer han anat variant, amb mesures més o menys intervencionistes que s'han dissenyat de manera diferent, però amb la voluntat d'assolir un gran objectiu –frenar o reduir el preu dels lloguers– i minimitzar els efectes col·laterals adversos.

Aquestes diferències han estat classificades pels acadèmics en regulacions de primera, segona i tercera generació. Els primers són els més senzills: congelen el preu posant un topall que no es pot superar –ni amb l'actualització de l'IPC, per exemple–, mentre que els de segona generació posen un límit que es pot anar actualitzant i inclou excepcions –com ara reformar el pis, per exemple–. En els més moderns, els de tercera generació, el topall és dins el mateix contracte i, quan s'acaba, el preu pot pujar. L'actual regulació espanyola podria situar-se a cavall entre la segona i la tercera generacions.

Aquesta evolució, juntament amb les particularitats de cada territori, complica el consens sobre la mesura. També en el terreny acadèmic, on es treuen conclusions que sovint són difícils d'extrapolar a uns altres indrets. Això s'ha vist en la multitud d'estudis que darrerament han sorgit de partidaris i detractors d'aquesta regulació a Espanya. No és el mateix limitar el preu dels lloguers d'una ciutat, com va passar a Berlín, que regular la totalitat dels municipis que envolten una gran metròpoli, com és el cas de Barcelona.

Però fins i tot els del mateix indret compten amb diagnòstics diferents. A Catalunya s'han donat a conèixer dos estudis que analitzen l'impacte del topall català: un working paper de José Garcia Montalvo i Joan Monràs i un estudi peer-reviewed de Mariona Segú, Jordi Jofre-Monseny i Rodrigo Martínez-Mazza. El primer es tracta d'un treball no publicat per una revista acadèmica –ha de superar un procés de doble revisió anònima– i el segon ja ha estat revisat i publicat en una revista. Això últim li dona més credibilitat, com també el fet que ho hagi fet una publicació de quartil 1, la categoria més alta dins el món acadèmic.

Estudis com els de Segú i Montalvo avaluen variables com l'oferta per poder treure conclusions sobre la utilitat real de l'estudi. Si la regulació topa o redueix el preu dels lloguers significa que compleix el seu objectiu, però si fa baixar dràsticament l'oferta deixa de ser útil i, per tant, allunya l'objectiu últim: millorar l'accés a l'habitatge. Però l'oferta és només una de les variables a tenir en compte, perquè aquestes regulacions també impacten en la rotació del mercat –els canvis d'inquilins d'un habitatge–, el règim de tinença de la propietat –pot haver-hi mesures que incentivin la venda–, la qualitat dels pisos i també el volum de construcció. De fet, en el cas espanyol, el sector immobiliari ha advertit especialment de l'impacte negatiu que tindria la regulació dels lloguers en aquestes dues últimes variables.

Però tenir tots aquests elements en compte pot no ser suficient. La professora assistent en economia a CY-Cergy Paris Université Mariona Segú adverteix que de vegades són qüestions controvertides. "Als economistes els agrada que hi hagi molta mobilitat perquè significa que la gent pot canviar fàcilment i moure's per la feina. En canvi, per a alguns, aquesta mobilitat és negativa perquè vol dir que la gent ha de canviar de casa contra la seva voluntat", explica en declaracions a l'ARA. Passa el mateix amb la propietat, tal com explica aquesta investigadora. "Una crítica que es fa de vegades és que els propietaris no volen llogar més i venen el pis, i acaba passant que qui compra és una persona que vol anar-hi a viure. Això es pot veure de dues maneres: és negatiu perquè rebaixa l'oferta de pisos de lloguer, però és positiu perquè augmenta els pisos de compra. Aquí la gran majoria d'estudis diuen que els topalls de preus augmenten la gent que esdevé propietària".

Una revisió sense precedents

La revista Journal of Housing Economics –de quartil 2– va publicar al març un estudi sense precedents sobre aquesta mesura, en què l'investigador del German Institute for Economic Research (DIW) Konstantin A. Kholodilin ha portat a terme una revisió exhaustiva de la literatura empírica que investiga l'impacte del control dels lloguers en diversos aspectes socioeconòmics i demogràfics. I ha resultat en 206 treballs, dels quals 112 han estat publicats. Tal com assenyala el mateix paper, segurament es tracta de la revisió més completa de literatura empírica sobre el control dels lloguers del 1967 al 2023. A l'estudi, Kholodilin conclou que el control dels lloguers és molt eficaç a l'hora d'aconseguir lloguers més baixos per a famílies en les unitats controlades, és a dir, en els habitatges on s'aplica. Però també comporta una sèrie d'efectes no desitjats, com ara lloguers més elevats en les unitats no controlades, menys rotació i una reducció de la construcció residencial. Per a aquest investigador, els efectes no desitjats contraresten l'efecte perseguit disminuint el benefici net de control dels lloguers. "Per tant, l'impacte global de la política de control de lloguers en el benestar de la societat no és clar", conclou.

A més, destaca que l'anàlisi es complica encara més pel fet que el control dels lloguers no s'adopta en el buit, sinó de manera simultània amb moltes altres polítiques d'habitatge –com ara la protecció dels llogaters contra els desnonaments, els subsidis i l'estimulació de la construcció– i també amb polítiques bancàries i climàtiques, que poden afectar-ne els resultats. És per això que l'investigador conclou definitivament que els responsables polítics haurien de tenir en compte la multitud d'efectes i interaccions a l'hora de dissenyar una política de control òptima.

Ara bé, de la mateixa manera que les conclusions d'un sol estudi sobre el control dels lloguers no és un testament que cal seguir al peu de la lletra en futures polítiques, aquesta extensa revisió tampoc és la panacea. Així ho defensen els diferents investigadors consultats per aquest diari. "És una peça d'evidència que ningú havia fet. Està ben feta perquè inclou tots els estudis i molts efectes diferents, és molt interessant. Però té elements a millorar", explica a l'ARA la directora executiva de l'Institut Català d'Avaluació de Polítiques Públiques (Ivàlua), Mireia Borrell.

La revisió de Kholodilin classifica els estudis segons si van tenir un impacte positiu o negatiu en els diferents efectes habituals. Per exemple, en 53 dels 60 estudis –publicats i no publicats–, el preu dels lloguers va baixar. Per tant, es desprèn que el control dels lloguers és bastant efectiu per limitar els preus. Paral·lelament, dels 17 estudis que avaluaven l'impacte en els habitatges pròxims, però exclosos del topall, la majoria registrava augments de renda, perquè la demanda augmentava prèviament. L'extensa revisió també recull que en la majoria d'estudis es detecta un augment dels habitatges en propietat i una reducció de l'oferta, de la mobilitat, de la construcció i de la qualitat.

Borrell i els analistes d'Ivàlua Jordi Sanz, Andreu Arenas i Laura López assenyalen tres elements a tenir en compte que poden fer-se millor. El primer és que es tracta d'una amalgama d'informes, amb estudis causals i uns altres només de correlacionals. "Poden haver-hi elements que no es tenen en compte, com el context econòmic", expliquen. El segon element és que no diferencia entre generacions i el tercer és que fa una síntesi narrativa dels estudis i no una metaanàlisi. "El tema de l'oferta depèn molt del disseny, l'oferta és la variable controvertida, veiem que si només agafes els de segona generació no és tan clar que l'oferta disminueixi; estem parlant sempre de pocs articles", explica Borrell, que dona aquest consell: "El que diríem als detractors de la mesura és que li donin una oportunitat, i als defensors, que mirin el disseny per evitar efectes negatius", explica Borrell.

En la mateixa línia, Segú assenyala que hauria apostat per una tria d'estudis més recents o amb un control determinat, perquè les polítiques de control més antigues eren més restrictives. "Els estudis més antics no sé fins a quin punt són comparables amb els estudis que avaluen polítiques més modernes. S'ha après molt dels sistemes implementats durant els anys 50, 60 i 70. Ara els controls permeten una mica d'evolució de preus", assenyala, en referència a les regulacions d'última generació. La investigadora també destaca que no és una metaanàlisi, sinó una revisió de literatura, de manera que Kholodilin no aporta resultats nous.

Els incentius

Aquesta evolució de les mesures ha servit per anar mitigant els impactes negatius, amb la incorporació de més flexibilitat en el topall a través de variables, com ara les reformes, i diferents incentius perquè la mesura sigui més eficient. "Molts dels nous sistemes intenten incorporar noves característiques del disseny per incorporar altres coses: el català incloïa una clàusula perquè puguis augmentar el lloguer si fas obres signficatives, això aniria en contra de la baixada de la qualitat", recorda Segú. De fet, el cas alemany tenia una exempció de la nova construcció. Aquesta últim element l'esmenta el mateix Kholodilin, que adverteix que les variacions en el disseny del control dels preus poden importar. "Per exemple, els habitatges de nova construcció podrien quedar exempts del control i, per tant, restar inafectats per la normativa", diu l'estudi.

En tot cas, per a Mariona Segú, l'autora de l'únic estudi sobre el topall català publicat en una revista, diu que d'aquesta exhaustiva revisió en podem aprendre que els sistemes de control dels lloguers són eficaços, però que la majoria tenen algunes conseqüències negatives que s'han de tenir més o menys en compte. "És una política eficaç en allò que vol fer, però va acompanyada d'unes altres conseqüències negatives: per tant, cal anar amb compte i s'ha de dissenyar d'una manera que les minimitzi al màxim", conclou.